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27. August 2015

SPD will Bürgerbeteiligung neu ausrichten - eine Bewertung

Stadtentwicklungssenator Andreas Geisel hat gemeinsam mit weiteren Bezirks- und Landesvertreter/innen der SPD ein Beteiligungskonzept vorgelegt, in dem Eckpunkte zur Erneuerung der dialogorientierten Bürgerbeteiligung vorgeschlagen werden. Das Papier enthält gute Ansätze, offenbart aber auch die grundsätzlich misstrauische Haltung der Landesregierung gegenüber der verbindlichen Mitbestimmung.

Von Anne Dänner und Oliver Wiedmann

Viele gute Ideen sind in dem Papier enthalten, um den zahlreichen Beteiligungsmöglichkeiten mehr Struktur zu verschaffen: Die dialogorientierten Verfahren sollen stärker institutionalisiert, auf einer zentralen Internet-Plattform (mein.berlin.de) dargestellt und mit einem klaren Ablaufschema transparenter ausgestaltet werden. Es soll bereits im Vorfeld die Entscheidungsebene, also ob Beteiligung auf Bezirks- oder Landesebene ansetzt, geklärt werden. Und um nicht nur die üblichen zivilgesellschaftlichen Akteure sondern auch benachteiligte Gruppen zu erreichen, soll verstärkt mit aufsuchender Bürgerbeteiligung gearbeitet werden. Darüber hinaus wird angestrebt, die Bezirksverordnetenversammlungen mit mehr und klaren Entscheidungsrechten auszustatten. Um dem teils durchaus berechtigten Vorwurf zu begegnen, Beteiligungsverfahren dienten oftmals der Legitimationsbeschaffung, wird darüber hinaus vorgeschlagen, dass die Bürger/innen selbst mittels Unterschriftensammlung ein Dialogverfahren anschieben können.

Heidelberg und Potsdam könnten Vorbild sein

Im Bezug auf die Institutionalisierung und Qualifizierung von Beteiligung lohnt ein Blick in andere Städte. Heidelberg macht vor, wie es funktionieren kann. Dort wurden Beteiligungsleitlinien gemeinsam mit der Zivilgesellschaft entwickelt. Beiräte und eine Koordinierungsstelle sorgen für die Umsetzung der Leitlinien und beraten Verwaltung sowie die Bürger/innen bei konkreten Beteiligungsverfahren. Eine allgemeinverständliche Internet-Plattform sorgt für Transparenz über geplante Vorhaben und laufende Beteiligungsverfahren. Und einzelne Dialogverfahren können sowohl von Seiten der Politik als auch von den Bürger/innen selbst initiiert werden. Auch die Stadt Potsdam hat einen Beteiligungsrat sowie ein Büro für Bürgerbeteiligung eingerichtet. Letzteres setzt sich aus verwaltungsinternen Mitarbeitern und Vertretern zivilgesellschaftlicher Initiativen zusammen.

Dreiklang aus dialogorientierten, repräsentativen und direktdemokratischen Verfahren

Die Erwartungen an Beteiligungsverfahren sollten dabei jedoch realistisch bleiben. Weder ersetzen Beteiligungsverfahren direktdemokratische Entscheidungsverfahren, noch werden alle stadtpolitischen Konflikte zukünftig im Konsens gelöst, wenn man die Beteiligungsverfahren nur gut ausgestaltet und frühzeitig genug ansetzt. Es ist vielmehr ein Dreiklang aus parlamentarischen, konsultativen und direktdemokratischen Verfahren, die für sich unterschiedliche Funktionen erfüllen.

Niemals werden Volksentscheide die Parlamente ersetzen. Egal wie weit die Hürden gesenkt werden, verbleiben die meisten Entscheidungen bei den gewählten Repräsentativorganen. Auch eine dialogorientierte Beteiligung der Stadtgesellschaft oder einzelner Gruppen erfordert in der Regel eine Abwägung der Ergebnisse und eine Entscheidung durch Verwaltung und Politik, da die Verfahren keine repräsentativen Ergebnisse hervorbringen. Anders ist es bei Volks- und Bürgerentscheiden, die verbindlich sind, da alle Wahlberechtigten zur Entscheidung aufgerufen sind. Dialogorientierte und direktdemokratische Verfahren können sich dabei sehr gut ergänzen. Werden im Beteiligungsverfahren für alle bzw. für die relevanten Gruppen akzeptable Ergebnisse erzielt, besteht keine Veranlassung mehr für ein Bürger- bzw. Volksbegehren. Ob ein entsprechendes Ergebnis erzielt wurde, unterliegt jedoch sehr subjektiven Bewertungen und muss den zivilgesellschaftlichen Akteuren überlassen bleiben. In Berlin gerieten einzelne Themen mit Volksbegehren überhaupt erst in den öffentlichen Fokus. Die Volksbegehren zur Offenlegung der Privatisierungsverträge im Bereich der Wasserversorgung und zur Rekommunalisierung der Stromnetze haben die Politik erst zum Handeln gezwungen.

Grundsätzliches Misstrauen gegen der direkten Demokratie bleibt bestehen

Abseits der guten Vorschläge in dem Papier klingt jedoch immer noch ein grundsätzliches Misstrauen gegenüber direktdemokratischen Entscheidungsverfahren an. Es heißt, die Schwäche plebiszitärer Verfahren bestünde darin, dass sie keine Möglichkeit zur Berücksichtigung vielfältiger Interessen böten und somit auch keine Garanten für einen fairen Interessenausgleich seien. Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass nur die parlamentarischen Entscheidungsverfahren, womöglich angereichert mit konsultativen Beteiligungsverfahren, in der Lage wären, dem Gemeinwohl zu dienen.

Erstens ist dies eine äußerst theoretische Sicht auf die parlamentarische Demokratie, die nicht per se gemeinwohlorientierte Ergebnisse hervorbringt. Nicht ohne Grund bleiben immer mehr Wählerinnen und Wähler den Wahlurnen fern. Zweitens wird den Initiativen, die ein Bürger- bzw. Volksbegehren auf den Weg bringen und oftmals schon im Vorfeld versucht haben, mit ihren Anliegen bei der Politik Gehör zu finden, schlichtweg der Sinn für das Gemeinwohl abgesprochen. Hier fragt man sich, wer eigentlich definiert, was Gemeinwohl bedeutet. Sind die gewählten Abgeordneten besser in der Lage oder eher berechtigt, über gemeinschaftliche Belange zu entscheiden als die Mehrheit an den Abstimmungsurnen? Falls ja: Wer sollte ihnen dieses besondere Recht verliehen haben? Doch auch wieder die Mehrheit der Wählerinnen und Wähler.

Wiederholt wird den Initiativen die Durchsetzung egoistischer Motive unterstellt. Das wird der Realität in keinster Weise gerecht. Und selbst wenn eine Initiative übergeordnete Interessen nicht berücksichtigt, so sinkt die Wahrscheinlichkeit, dass sie erfolgreich sein wird, denn am Ende entscheiden nicht nur die Initiatoren sondern alle Berlinerinnen und Berliner. Die direkte Demokratie als Instrument bezieht die gesamte Gruppe der Wahlberechtigten mit ein, gibt ihnen das Recht und die Möglichkeit mit zeitlich für jede/n leistbaren Aufwand verbindlich über Sachfragen mitzuentscheiden – kein noch so gut ausgestaltetes Beteiligungsverfahren kann das leisten.

Direkte Demokratie ist nicht wegzudenken

Zusammenfassend: Der geplante Ausbau der Bürgerbeteiligung ist zu begrüßen. Nachteilig für die Demokratie in Berlin wäre allerdings, wenn damit versucht würde „Top Down“-Beteiligung, also von Politik- und Verwaltungsseite angestoßene Verfahren, gegen „Bottom-up“-Beteiligung, also von Bürgerinnen und Bürgern angestoßene Verfahren, auszuspielen. Die direkte Demokratie ist unbequem für die Regierenden – das ist nachvollziehbar – aber sie bleibt wesentlich für das Funktionieren der Demokratie. Beteiligungsverfahren können helfen, politische Konflikte erst gar nicht entstehen zu lassen, sie können bei umstrittenen Fragen dazu dienen, parlamentarische oder direktdemokratische Entscheidungen vorzubereiten. Sie können aber nie verbindliche Entscheidungen ersetzen – Bürgerbegehren und Volksbegehren eröffnen die Möglichkeit, dann einzuschreiten, wenn Themen entweder nicht angefasst oder nicht zur Zufriedenheit der Bürgerinnen und Bürger gelöst werden. Das kann mit guten Beteiligungsverfahren genauso passieren wie ohne diese. Die direkte Demokratie muss der Schlussstein im Beteiligungsgewölbe bleiben.

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