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Streit um Zulässigkeit der Brandenburger Volksinitiative "Artenvielfalt retten - Zukunft sichern" – Die Folgen eines Kopplungsverbotes

Anfang April zog die Volksinitiative "Artenvielfalt retten - Zukunft sichern" vor das brandenburgische Landesverfassungsgericht und klagt somit gegen die Unzulässigkeitsentscheidung des Landtags. Die Klage konnte bereits bewirken, dass der Hauptausschuss die Gründe, warum er die Volksinitiative für unzulässig hält, nachlieferte. 

"Erst wenn diese Gründe bekanntgegeben werden, ist eine effektive Rechtsverfolgung möglich", betont der Prozessbevollmächtigte der Volksinitiative, Arne Pautsch. Er hat deshalb beim Landesverfassungsgericht beantragt, dass ihm sämtliche Vorgänge des Hauptausschusses zum Thema zugänglich gemacht werden. Daneben geht es laut Friedhelm Schmitz-Jersch, einem der Vertreter der Volksinitiative und Vorsitzender des NABU Brandenburg, auch um den Wert der Volksabstimmung nach der Brandenburger Landesverfassung. So habe die Ausgestaltung der direkten Demokratie bei der Erarbeitung der Verfassung 1991 eine besondere Bedeutung gehabt. 

Das sogenannte Kopplungsverbot, das auch bei dieser Initiative als Hauptgrund der Unzulässigkeit herangezogen wird, bringt bundesweit immer wieder Initiativen zu Fall, ist jedoch in keinem Gesetz festgeschrieben. Es geht zurück auf ein Gerichtsurteil des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs aus dem Jahr 2000. Damals hatte der Gerichtshof das Volksbegehren für eine unabhängigere Justiz gestoppt, weil dessen Gesetzentwurf zwei verschiedene Themenbereiche betraf. Dieses umstrittene Urteil wird seitdem immer wieder genutzt, um Volksbegehren mit der Begründung auszuhebeln, dass sie verschiedene Materien behandeln.

Hintergrund

Die im bereits April 2019 gestartete Volksinitiative orientiert sich an dem Volksbegehren zur Artenvielfalt in Bayern, deren Forderungen vom bayerischen Landtag übernommen wurden. Ihr konkreter Gesetzesvorschlag sieht unter anderem ein Verbot der Nutzung synthetischer Pestizide in Naturschutzgebieten vor. Die Landesregierung soll innerhalb von zwei Jahren einen Plan zur Reduzierung des Einsatzes von Pestiziden vorlegen. Landwirtschaftliche Flächen sollen an ökologisch wirtschaftende Betriebe verpachtet werden. In 10 m breiten Gewässerrandstreifen soll der Pestizideinsatz verboten werden. EU-Fördermittel für den ländlichen sollen zu mindestens 60% nach ökologischen Kriterien vergeben werden.

Am 13. Januar 2020 wurden 73.052 Unterschriften an den Landtag übergeben. Der Parlamentarische Beratungsdienst wurde mit der Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen der Volksinitiative beauftragt und die Volksinitiative wurde an den zuständigen Ausschuss für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz zum Zweck der Durchführung einer Anhörung der Initiatorinnen und Initiatoren überwiesen.

Am 10. Februar wurde das vom Hauptausschuss beauftragte Gutachten zur („Zulässigkeit der Volksinitiative ‚Artenvielfalt retten — Zukunft sichern‘“) des Parlamentarischen Beratungsdienstes (PBD) veröffentlicht. Der PBD hält die Volksinitiative für unzulässig, da sie neben förmlicher Fehler gegen das sogenannte Koppelungsverbot verstoße und einen Eingriff in den exekutiven Kernbereich darstelle. Seiner Auffassung nach betreffe die Volksinitiative eine Vielzahl unterschiedlicher Regelungsbereiche, die in Teilen über das Ziel des Artenschutzes hinausgingen. Auch die Koalition scheint sich hier nicht einig zu sein. Während SPD und CDU sich der Einschätzung des PBD anzuschließen scheinen. plädieren die Grünen dafür, in Sachen Kopplungsverbot nicht dem Gutachten zu folgen. 

Am 12. Februar wurden die Vertreterinnen und Vertreter der Volksinitiative durch den Ausschuss für Landwirtschaft, Umwelt und Klimaschutz angehört. In der Anhörung kritisierten die Naturschutzverbände u.a. die zu enge Auslegung der Brandenburger Landesverfassung. Dennoch wurde die Volksinitiative am 19. Februar im Hauptausschuss für unzulässig erklärt. Am 4. März gab die Landtagspräsidentin Ulrike Liedtke den Beschluss des Hauptausschusses ohne Begründung gegenüber den Antragstellerinnen und Antragstellern in einem formlosen Schreiben bekannt.

Gegen die Unzulässigkeit reichte die Initiative Anfang April Klage ein. Daraufhin lieferte die Landtagspräsidentin eine Begründung nach. So verweist sie auf das Gutachten des Parlamentarischen Beratungsdienstes, auf welches der Hauptausschuss seine Entscheidung gestützt hatte. Demnach sei die Volksinitiative aufgrund diverser Punkte unzulässig. Besonders hervorzuheben sei der Verstoß gegen das aus dem Demokratieprinzip abgeleitete Koppelungsverbot. Außerdem argumentiert die Präsidentin, dass der Hauptausschuss nicht verpflichtet sei, eine Begründung für Unzulässigkeit mitzuliefern. „Bei dem Beschluss nach diesen Vorschriften handelt es sich gerade nicht um eine begründungspflichtige Entscheidung der Exekutive in einem Verwaltungsverfahren, sondern um die Entscheidung eines parlamentarischen Gremiums, dessen Mitglieder ihr freies Mandat im Sinne von Artikel 56 Absatz 1 LVBbg ausüben“, so Liedtke. 

Die Begründung des Hauptausschusses wurde am 10. Juni per Änderungsantrag der Koalitionsfraktionen ergänzt: „Aus den Reihen der Koalitionsabgeordneten wurde protokollarisch zudem erklärt, dass die enge Auslegung des Kopplungsverbotes nicht geteilt werde […]“. Dieser etwas sperrige Satz stellt lediglich heraus, dass es in der Debatte um die Unzulässigkeit im Hauptausschuss vom Februar unterschiedliche Auffassungen in der Koalition zur Auslegung des Kopplungsverbots gab. Dennoch wird weiterhin daran festgehalten als Hauptgrund für die Unzulässigkeit.

Aus unserer Sicht hätte diese Auslegung des Kopplungsverbots schwerwiegende Folgen für die direkte Demokratie in Brandenburg. Sie würde dazu führen, dass Volksinitiativen nur noch Einzelforderungen aufstellen könnten. Es ist jedoch sinnvoll, dass Volksbegehren eine politische Frage als Ganzes in den Blick nehmen können. Entscheidend wird nun sein, zu welcher Auffassung das Landesverfassungsgericht kommt. Es kann weder im Sinne von Initiativen noch von Landtagen sein, dass Volksinitiativen nur noch Mini-Themen in den Blick nehmen und damit zusammenhängende Fragen ausblenden.

Unabhängig von den rechtlichen Fragen haben sich die beiden Volksinitiativen („Artenvielfalt retten – Zukunft sichern“ und „Mehr als nur ein Summen – Insekten schützen, Kulturlandschaft bewahren!“ ) zum Thema Artenschutz gemeinsam mit dem Landtag auf einen moderierten Dialogprozess verständigt, der am 23. Juni begonnen hat. Zumindest dies ist positiv zu bewerten.

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